Alarmierung und Notkommunikation durch
Behörden und Organisationen für Rettung und Sicherheit
in der Schweiz bei einem europaweiten Stromausfall
Die Masterarbeit „Blackout in der Schweiz – Alarmierung und Notkommunikation durch Behörden und Organisationen für Rettung und Sicherheit in der Schweiz bei einem europaweiten Stromausfall“ von Lucien Schibli hat die Alarmierungs- und Notkommunikationsmöglichkeiten bei einem Blackout in der Schweiz untersucht. Die Untersuchungen haben einige Schwachpunkte zu Tage geführt bzw. bestätigt, die aber mit Sicherheit nicht nur für die Schweiz Gültigkeit haben. Ganz im Gegenteil. In der Schweiz gab es zumindest bereits eine umfangreiche Auseinandersetzung im Rahmen der Sicherheitsverbundübung 2014 (SVU’14).
Damit wird leider einmal mehr unterstrichen, dass die Folgen eines Blackouts und die Krisenmanagementmöglichkeiten bei weitem überschätzt werden, was erhebliche Auswirkungen auf die Krisenbewältigung und damit insgesamt auch auf den Wiederanlauf einer Ordnung nach sich ziehen wird.
Wichtig ist dabei, dass es nicht um eine Bloßstellung von jenen geht, die so ehrlich sind und den Sachstand auch kommunizieren. Viel mehr sollten wir daraus rechtzeitig im Sinne einer Achtsamkeit lernen, damit wir die Folgen eines weitreichenden Infrastrukturausfalls überhaupt bewältigen können. Diese Erkenntnisse sind daher als „schwache Signale“ im Sinne von „Das Unerwartete managen“ zu werten!
Fazit / Schlussfolgerungen
Massnahmen zur Reduktion der Wahrscheinlichkeit
Die Eintretenswahrscheinlichkeit eines Blackouts kann nur langfristig und mit massiven finanziellen und strukturellen Investitionen reduziert werden. Dies würde bedingen, dass die Infrastruktur der Stromversorgung fortlaufend und fristgerecht zu den wandelnden Bedürfnissen und Techniken aus- und umgebaut wird. Zudem wären Massnahmen zur Reduktion der systemischen Abhängigkeiten notwendig, damit die Vernetzung und Komplexität kleiner würde.173
Da dieses Ereignis jedoch jederzeit eintreten kann, sind vorbereitenden Massnahmen zur Schadensreduktion besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Alles was nicht vorbereitet ist, wird mit den speziellen Rahmenbedingungen eines Blackouts um ein Vielfaches schwerer zu bewältigen, falls es überhaupt noch gelingt.
Konzeptionelle Grundlagen und Prozesse
Im Rahmen der Befragungen wurde festgestellt, dass die meisten Organisationen über grobe Vorstellungen der Ereignisbewältigung oder vereinzelt Eventualplanungen im Sinne von konkreten Massnahmen definiert und/oder umgesetzt haben.174 Keiner der befragten Experten konnte jedoch ein spezifisches Konzept zum Thema Blackout vorlegen, in welchem die konkreten, operativen Detailprozesse klar definiert sind. Dies führt dazu, dass das effektive Vorgehen im Ereignisfall zumeist unklar ist. Konkrete Beispiele dafür sind der Prozess für den Dieselnachschub für kritische Infrastrukturen oder die Militarisierung von Spezialisten bei der Telecom XY. Oft wurde auf Prozesse oder theoretische Modelle aus der normalen Lage verwiesen, welche viele involvierten Organisationen und Bundesämter beinhalten und auch ohne die Rahmenbedingungen eines Blackouts bereits ein hohes Mass an Komplexität aufweisen. Diesbezüglich wären zum Beispiel die Schnittstellen und die Notkommunikation zwischen BAKOM, UVEK, BIT, VBS, BABS und bspw. dem SRF zu klären. Ebenso sollte die Gewährleistung der Mobilität von Mitgliedern des Bundesstabs Bevölkerungsschutz geplant werden. Wie gelangen Entscheidungsträger zum BABS, wenn sie während einer Zugfahrt mitten auf der Strecke stecken bleiben? Für die erfolgreiche Ereignisbewältigung, ganz besonders mit den schwierigen Rahmenbedingungen eines Blackouts, müssen möglichst einfache Prozesse mit kurzen Dienstwegen und grosser Handlungsfreiheit implementiert werden. Daraus lässt sich schliessen, dass bestehende Abläufe hinsichtlich Umsetzbarkeit während eines Blackouts überprüft werden müssen und Komplexitäten möglichst vermieden werden sollen. Die Ereignisbewältigung muss so organisiert sein, dass sie auf lokaler Ebene und mit den zur Verfügung stehenden Mittel erfolgen kann.
Awareness und Resilienz
Resilienz der Bevölkerung
Die öffentliche Wahrnehmung der Blackout Thematik ist noch eher bescheiden, da die eigene Betroffenheit grösstenteils fehlt – ein europaweiter Blackout kam bisher zum Glück noch nicht vor. Das fehlende Verständnis der breiten Bevölkerung (und damit auch der Politik) für die komplexe, vernetzte Thematik erschwert die Arbeit der Verantwortlichen im präventiven Bereich.
Aus diesem Grund sind dringend Anstrengungen im Bereich der Informations- und Aufklärungsarbeit auf nationaler, kantonaler und kommunaler Ebene notwendig, damit die Themen der Energieerzeugung, des Infrastrukturausbaus und der Versorgungssicherheit holistisch betrachtet werden können. Ein wesentlicher und kritischer Faktor zur Bewältigung eines solchen Ereignisses ist die Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln. Neben den im Einsatz stehenden Organisationen, welche verpflegt werden müssen, ist die diesbezügliche Resilienz der Bevölkerung von entscheidender Bedeutung, insbesondere hinsichtlich der Wahrung der öffentlichen Ordnung. Die Überbrückung der Verpflegung mit vorhandenen, eingelagerten Ressourcen dürfte in ländlichen Regionen weniger das Problem sein. Hingegen ist davon auszugehen, dass in Städten und Ballungszentren, wo die Lebensmittel in der Regel bedarfsorientiert beschafft werden, schnell problematisch werden dürfte. Daher muss die Sensibilisierung der Bevölkerung für die persönliche Vorsorge mit mehr Informationskampagnen verstärkt werden.175 Die Menschen resilienter zu machen ist der einzige Weg, wie sich die BORS wertvolle Zeit für die Umsetzung ihrer Katastrophenpläne verschaffen können, welche eine gewisse Anlaufzeit benötigen. Die bestehenden Abmachungen und Prozesse zwischen den kantonalen Organisationen und dem Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung wurden anlässlich der Erhebung nicht analysiert.
Ein weiterer Beitrag zur Steigerung der Resilienz der Bevölkerung ist die Implementierung von ausgeschilderten Notfalltreffpunkten oder fixen Anlaufstellen auf kommunaler Ebene.176 Wenn sich die Bevölkerung auch ohne öffentlichen Telekommunikationsmittel aktiv informieren kann und weiss, wo sie im Notfall Hilfe findet, wirkt sich dies sicherlich positiv auf den Umgang der Bevölkerung mit solchen Situationen aus. Wichtig ist, dass der Bevölkerung klar ist, dass diese Notfalltreffpunkte lediglich für Informationen, Notkommunikationsmöglichkeiten zu Polizei oder Rettung sowie Treffpunkt für Evakuierungen ist. Wenn die Bevölkerung jedoch davon ausgeht, dass sie dort auch mit wesentlichen Mitteln versorgt werden kann (Wasser, Notverpflegung, usw.), dann stellt sich die Frage, warum eine persönliche Vorsorge getroffen werden sollte, wenn es eine Rückfallebene gibt. Zudem würden diese Notfalltreffpunkte relativ schnell von 2‘000 – 3‘000 Personen belagert. Dies würde ganz andere konzeptionelle Anforderungen hinsichtlich Crowd Management und Objektschutz bedeuten und wäre personell kaum realistisch zu bewerkstelligen.
Resilienz der Infrastrukturen
Bei der organisationsinternen und organisationsübergreifenden Notkommunikation wird sehr stark auf das Polycom System gebaut. Dieses System wird jedoch von Kanton zu Kanton unterschiedlich gut gehärtet und unterhalten, selbst wenn es vom BABS übergeordnete Anforderungen gibt. Beim Kanton Aargau müssen beispielsweise die entsprechenden Sendeinfrastrukturen physisch an einen Generator angeschlossen werden, welcher regelmässig mit Diesel versorgt werden muss.177
Solche bindenden Massnahmen sind eine grosse personelle und logistische Belastung, welche sich vorgängig mit entsprechenden Investitionen in die Härtung der Infrastrukturen vermeiden liesse. Im Rahmen des Werterhaltungsprojekts für das Polycom könnten beispielsweise einheitliche Standards hinsichtlich Härtung und Versorgung definiert werden.
Durchhaltefähigkeit
Auf kantonaler Ebene sollte prinzipiell angestrebt werden, möglichst autonom von regulärer Stromeinspeisung und externem Dieselnachschub agieren zu können.178 Die Kapo BS geht in diesem Bereich mit gutem Beispiel voraus: Neben einer stromunabhängigen, eigenen Tankstelle gibt es auch Weisungen, dass bei sämtlichen Renovationen von eigenen Infrastrukturen eine Notstromversorgung von einer Woche eingeplant werden muss. Die diesbezüglichen Herausforderungen hinsichtlich Grösse des Kantons sind sicherlich kantonal sehr unterschiedlich. Dennoch sollte die Autonomie möglichst hoch gehalten werden. Die USKA verfügt in diesem Zusammenhang über Infrastrukturen und Einsatzmittel, welche eine wichtige Ergänzung zugunsten der BORS sein können. Insbesondere hinsichtlich der Fähigkeiten, mit dem HAMNET System eine digitale Breitbandkommunikation herzustellen, welche Bild und Daten übermitteln kann, ist sie dem Sprechfunksystem Polycom technisch weit voraus.179 Daher sollten entsprechende Möglichkeiten zur Zusammenarbeit überprüft und ggf. mittels Vereinbarungen geregelt werden. Ebenso wäre es vorstellbar, dass Amateurfunker zusammen mit dem Kanton lokale Notradiosender betreiben würden, um die Bevölkerung mit Informationen aus deren Umfeld zu versorgen.180 Die Bereitstellung von Notfunkinfrastruktur oder die Teilnahme an Notfallübungen könnte zudem vom Bund entgolten werden.
Die Armee unterstützt die kantonalen Organisationen vor allem mit personellen Ressourcen, welche insbesondere bei einem nationalen Ereignis, jedoch begrenzt sind. Ausgehend von einem Sollbestand von 6‘000 Angehörigen der Armee (AdA) der Ter Div 2,181 und davon ausgehend, dass rund 75% einrücken, bleiben noch etwa 4‘500 AdA übrig. Mit diesen Mitteln müssen, nebst der eigenen Durchhaltefähigkeit und dem eigenen Dienstbetrieb, sieben Kantone unterstützt werden. Wenn die 4‘500 AdA auf die sieben Kantone aufgeteilt würden, blieben noch knapp 650 AdA pro Kanton übrig. Abzüglich Dienstrad und Dienstbetrieb kann man also grob geschätzt davon ausgehen, dass pro Kanton permanent rund 200-300 AdA für Unterstützungsaufgaben zur Verfügung stehen. Zuvor muss jedoch noch die entsprechende Mobilmachung und Ausrüstung gemeistert werden. Diese Überlegungen sollten bei den kantonalen Katastrophenvorsorgeplanungen mitberücksichtigt werden, da dies wesentliche Einschränkungen im Vergleich zu einem regionalen Ereignis bedeutet. In diesem Zusammenhang wären eine no com Eventualplanung sowie eine vollständige persönliche Einsatzausrüstung der AdA hilfreich. Seitens VBS könnte überprüft werden, ob der Grossteil der AdA nicht automatisch den jeweiligen kommunalen Einsatzkräften unterstellt werden sollte, direkt vor Ort einrücken und unterstützen, anstatt zuerst zentral einzurücken. Dies würde die Reaktionszeit der Hilfeleistungen signifikant verkürzen. Zudem wären Soldaten und Kader mit lokalem Bezug und Ortskenntnissen im Einsatz. Parallel dazu könnten dennoch spezialisierte Einheiten für die Führungsunterstützung oder Logistik zentral einrücken.
Allgemeine Feststellungen
Hinsichtlich der Alarmierungsmöglichkeiten ist die Schweiz mit dem gut gehärteten und dem Stand der Technik entsprechenden IBBK System gut aufgestellt. Im Bereich der Alarmierung stellt sich weniger die Problematik der Senderinfrastruktur, sondern diejenige der Empfangsmöglichkeiten. Mit der zunehmenden Digitalisierung verschwinden immer mehr analoge Empfangssysteme. Nach dem Wegfall der analogen Telefonie im zivilen Bereich, schwinden langsam auch die UKW-fähigen Radiogeräte. Immer mehr Personen streamen Radio direkt aus dem Internet oder besitzen DAB+ Radios. Daher sollte in Betracht gezogen werden, der Bevölkerung preiswerte stromunabhängige UKW Radiogeräte (bspw. mit Handkurbel) anzubieten und entsprechend über die Nachteile von digitalen Geräten hinsichtlich Informationsbeschaffung in Krisensituationen aufzuklären. Eine Sendeinfrastruktur analog dem IBBK auf digitaler Basis aufzubauen wäre extrem kostspielig und würde trotzdem das Problem der stromunabhängigen Empfangsmöglichkeit auf Seiten der Empfänger nicht lösen.182 Kontraproduktive wirken sich diesbezüglich die aktuellen Werbekampagnen für eine Umrüstung der Autoradios auf DAB+ aus, welche die Informationsverbreitung in Krisenlagen nicht berücksichtigen.
Was die Akzeptanz der USKA bei den kantonalen Organisationen betrifft, wäre es eine Überlegung wert, den Namen von Union Schweizerischer Kurzwellen Amateure auf Union Schweizerischer Funkspezialisten zu wechseln. Das Wort Amateure wirkt wohl sehr abschreckend und entspricht auch nicht der Realität, selbst wenn die Terminologie international etabliert ist. Alternativ sollten die USKA ihre Möglichkeiten bei den BORS besser vermarkten.
Über die Versorgung von Touristen sollten sich besonders touristisch frequentierte Regionen Gedanken machen. Ebenfalls muss sich jede Gemeinde darauf vorbereiten, wie mobilitätseingeschränkte, behinderte oder betagte Menschen alarmiert, informiert, versorgt und ggf. evakuiert werden.
Es kann abschliessend festgehalten werden, dass es bei den untersuchten Organisationen viele Teilansätze und grobe Eventualplanungen zur Ereignisbewältigung bei einem Blackout gibt. Trotz der vereinzelten Vorbereitungsmassnahmen scheint es überwiegend so, als würde das Thema Blackout noch nicht überall als credible worst case Szenario, im Sinne einer latenten Bedrohung mit verheerenden Folgen, wahrgenommen. Zudem kann die Frage gestellt werden, ob die in die Prävention und Schadensreduktion investierten Mittel auf allen politischen Stufen im richtigen Verhältnis zu den zu erwartenden Schäden stehen.
Überblick notwendiger Massnahmen
Aus den gewonnenen Erkenntnissen werden folgende zu treffenden Massnahmen vorgeschlagen:
Kurzfristige Massnahmen (1-3 Jahre)
- Erstellung von konkreten und detaillierten Ausführungskonzepten
- Erstellung von einfachen Prozessen / Revision komplexer Prozesse
- Erstellen von no com Eventualplanungen für die organisationsinterne Mobilisierung
- Informations- und Aufklärungskampagnen zugunsten der Resilienz der Bevölkerung
- Steigerung des Benutzerkreises von Alertswiss
- Vertragliche Regelungen mit USKA Sektionen
- Umsetzung und Publikation von kantonalen und kommunalen Notfalltreffpunkten
- Einlagerungen von Lebensmitteln und Notfallmaterial
- Anbieten von preiswerten UKW Radios mit alternativer Stromerzeugung
Mittelfristige Massnahmen (3-5 Jahre)
- Härtung der Polycom Infrastruktur
- Härtung der öffentlichen Telekommunikationsinfrastruktur
- Ausbau eigener Notstromversorgungen
- Ausbau eigener Dieselreserven
Langfristige Massnahmen (>5 Jahre)
- Aus- und Umbau der Infrastruktur zur Stromversorgung
- Reduktion systemischer Abhängigkeiten (Reduktion der Vernetzung und Komplexität)
Ausblick und weiterer Forschungsbedarf Im Bereich des Bevölkerungsschutzes sind momentan viele zukunftsorientierte Projekte angelaufen. Neben der Revision des Zivilschutzgesetzes und dem Werterhaltungsprogramm für das Polycom System, werden gerade die Grundlagen für die Schaffung eines sicheren Datenverbundnetzes (SDVN) geschaffen. Dieses SDVN soll über 14 Tage stromunabhängig die Kommunikation und den Datenaustausch zwischen den BORS sowie zu den Betreibern kritischer Infrastrukturen ermöglichen. Parallel dazu arbeitet das BABS an der Fähigkeit zur mobilen breitbandigen Sicherheitskommunikation (zuvor digitale Breitbandkommunikation dBBK). All diese Projekte dauern aufgrund des langwierigen politischen Prozesses sehr lange und werden frühestens Ende der 20er bis Mitte der 30er Jahren operativ sein.183 Die Eidgenössische Kommission für Telematik im Bereich Rettung und Sicherheit (KomTM BORS) übernimmt zudem im Auftrag des Bundesrats die Förderung der organisationsübergreifenden Koordination sowie die Optimierung der Führungsfähigkeit während Krisen im Bereich der Telematik Systeme.184
Die vorliegende Arbeit hat die Thematik der Alarmierung sowie der Notkommunikation im Rahmen eines Blackouts lediglich im Sinne von Stichproben analysiert. Weiter wäre es interessant, einzelne identifizierte Teilaspekte genauer zu untersuchen, wie beispielsweise den Stand und die Art der Umsetzung der Härtungsvorgaben vom BABS für des Polycom Systems in den 26 Kantonen und Halbkantonen. Ebenfalls spannend wäre die Frage, wie die internationale Notkommunikation von Grenzkantonen zum Ausland gewährleistet werden kann.
Abschliessend kann festgehalten werden, dass bei der untersuchten Thematik Handlungsbedarf identifiziert wurde und dass auf kantonaler und kommunaler Ebene schnellstmöglich vorbereitende Massnahmen getroffen werden müssen, da die nationalen Projekte allesamt erst langfristig zum Einsatz kommen werden. Ebenfalls hat die Analyse gezeigt, dass es in diesem Bereich noch reichlich Forschungsarbeit gibt.
