Bevölkerungsverhalten im Krisenfall – Deutungsmuster und Handlungsfolgen aus Sicht der Feuerwehren

Letzte Aktualisierung am 29. September 2016.

Quelle: smarter-projekt.de, Studie Bevölkerungsverhalten im Krisenfall – Deutungsmuster und Handlungsfolgen aus Sicht der Feuerwehren

Wir wissen mittlerweile – und das ist fundiert wissenschaftlich belegt –, dass das Bild einer im Krisenfall irrational, sogar hysterisch reagierenden und hilflosen Bevölkerung falsch ist. Menschen handeln in kollektiven Ausnahmezuständen in der Regel sozial, rational und aktiv. Wir wissen auch: Der Zugang zu Informationen ist für die Selbsthilfefähigkeit der Betroffenen essenziell. Diese beiden Erkenntnisse sind die Basis für die Entwicklung der smarter-Anwendung. Eine „smarter-Kommunikation“ in einer Katastrophe würde sich radikal von bisher praktizierten Strukturen unterscheiden: Der professionelle Einsatzstellenfunk hat keine Schnittstelle zur Bevölkerung. Sprachrohr nach außen ist der Pressesprecher auf Weisung des Krisenstabs, Multiplikator sind die Medien.

Hurricane Katrina, der 2005 u.a. New Orleans völlig zerstörte und rund 1800 Menschen das Leben kostete, hat uns nicht nur gezeigt, dass sich Betroffene sehr effektiv gegenseitig unterstützen. Er hat auch gezeigt, dass überholte Vorstellungen Menschen schädigen: Krisenmanager setzten aus Angst vor (kriminellen) Plünderungen Polizeikräfte zur Verfolgung ein, statt die Anstrengungen auf die Unterstützung der Überlebenden zu konzentrieren.

Qualitative Experteninterviews

Befragt wurden zehn Feuerwehrmänner unterschiedlicher Hierarchiestufen aus vier verschiedenen Organisationen. Alle hatten Erfahrungen mit Großschadenslagen, acht von ihnen mit Spontanhelfern. Die Auswertung ergab u.a. folgende drei Kernergebnisse:

1. Fast alle Befragten erleben das Verhalten der Bevölkerung im täglichen Einsatzgeschehen in vielen Fällen als problematisch. Das reicht vom immer weiter wachsenden Informationsbedürfnis über sinkende Selbsthilfefähigkeit und zunehmende Abhängigkeit von Versorgungsinfrastrukturen bis hin zu übersteigertem Anspruchsdenken öffentlichen Versorgern und Einsatzkräften gegenüber. Die Interviews weisen darauf hin, dass die Ausprägung dieser Wahrnehmung mit der Größe der Feuerwehr zuzunehmen scheint.
2. Alle Befragten, die Erfahrungen mit Spontanhelfern hatten, erlebten dagegen das Verhalten der betroffenen Menschen in kollektiven, großflächigen Katastrophensituationen als überwiegend unterstützend, effizient und sozial.
3. Alle Befragten rechnen dennoch im Falle eines fiktiven Katastrophenszenarios mit hilflosem und irrationalem Verhalten, das durch die Filterung von Informationen gesteuert werden muss.

Die Interviews lassen ein tiefgreifendes Problem erkennen, das für Handlungsorientierungen nicht nur in Katastrophensituationen prägend ist: Die gesellschaftlichen Bereiche Bevölkerung und Bevölkerungsschutz scheinen in einer fatalen Laien-Experten-Dynamik immer weiter auseinanderzudriften – das, was die Forschung schon lange anmahnt, bestätigt sich hier erneut. Dem wachsenden Expertentum im Bevölkerungsschutz steht eine Bevölkerung gegenüber, die mit der Praxis der Katastrophenbewältigung kaum Erfahrungen hat. Die Verletzlichkeit der Systeme jedoch erfordert zwingend ein engeres Zusammenarbeiten – spätestens das Elbhochwasser 2013 hat gezeigt, dass die Abarbeitung großflächiger Lagen ohne die Selbsthilfefähigkeit der betroffenen Bevölkerung und die Unterstützung anreisender Spontanhelfer kaum möglich ist. 

Zusammenfassung und Fazit

Die vorliegende Befragung liefert erneut Belege dafür, dass die zentralen Theorien der Katastrophensoziologie bestätigt werden können, beginnend mit den sogenannten Katastrophenmythen: Warum die wissenschaftlich widerlegten „Alltagstheorien“ (vgl. Geenen 2010: 75) von einer grundsätzlich irrational handelnden Bevölkerung nach wie vor die antizipatorische Wahrnehmung der professionellen Akteure so deutlich prägen, versuchen unterschiedliche Ansätze zu erklären. Sicher spielt die (fiktionale und nonfiktionale) Darstellung in den Medien eine Rolle, vielleicht politischer Wille, möglicherweise auch das Bestreben, auf unternehmensstrategischer Ebene die weitere Ausdifferenzierung einer Organisation von Experten zu rechtfertigen. Die Interviews geben darüber hinaus jedoch deutliche Hinweise darauf, dass das tägliche Einsatzgeschehen kollektive Wahrnehmungen und Wissensbestände ausgebildet hat, die die Vorstellungen von Bevölkerungsverhalten in einer großflächigen Katastrophenlage prägen. Die Komplexität einer überaus heterogenen Umwelt wird durch Typisierungen reduziert; gleichzeitig versichert man sich durch übereinstimmende Bewertungen und Antizipationen von Situationen der sozialen Gemeinschaft, die aufgrund der Kohäsionsorientierung besonders bei den Feuerwehren eine hohen Stellenwert hat. Dies sind Funktionen eines sozialen Deutungsmusters, das sich hier im Typus des fordernden, anspruchsvollen und gleichzeitig von einer funktionierenden Infrastruktur sehr abhängigen und grundsätzlich hilflosen „Bürgers“ in den Interviewtexten manifestiert. Dieses Muster führt zu klaren Handlungsorientierungen, wobei im Rahmen des Forschungsprojektes SMARTER vor allem der Bereich Kommunikation als Handlungsfolge wichtig war. Die Erhebung gibt Hinweise darauf, dass das Deutungsmuster „Der Bürger“ ein entscheidender Strukturierungsrahmen ist für die Art zu kommunizieren und zu informieren: Informationen werden selektiv gefiltert mit dem Ziel der Verhaltenssteuerung. Darüber hinaus zementiert es den Führungsanspruch gegenüber zivilen Helfern, die – aus Sicht der Feuerwehren – als Laien in der Gefahrenabwehr ohne eine professionelle Steuerung ineffektiv und (selbst-)gefährdend im Sinne der BOS agieren. Das kollektive Muster „Der Bürger“ scheint so stark ausgeprägt zu sein, dass real erlebtes Verhalten, das diesem Muster nicht entspricht, nicht in das Konzept der Handlungsorientierungen integriert wird. Dieser Sachverhalt ist vor dem gedachten Hintergrund eines großflächigen Katastrophenszenarios, bei dem es um ein gelingendes Schnittstellenmanagement zweier verschiedener gesellschaftlicher Bereiche geht, mit großer Aufmerksamkeit zu betrachten. Denn es handelt es sich um zwei diametral unterschiedlich funktionierende Systeme: Die verwaltungsnahe Feuerwehr handelt in Abläufen, die – jenseits aller immer notwendigen Improvisationen – je nach Lage oder Einsatzstichworte mehr oder weniger differenziert festgelegt sind. Gleichzeitig sind die Einheiten in ihrer sozialen Mitgliederstruktur sehr homogen, mit klar definierten Gruppengrenzen nach außen. Die heterogene und multikulturelle Bevölkerung dagegen zeigt in Krisenlagen ein emergentes, spontanes und disparates Bewältungungshandeln auf der Grundlage der jeweils zur Verfügung stehenden Ressourcen. Wenn nun, wie in Kap. 1.1.1 erläutert, der Katastrophe eine Entgrenzung folgt (folgen kann), wenn durch das Außer-Kraft-Setzen der Alltagsroutinen auf Seiten der Bevölkerung eine latent subversive Haltung existiert – gerade auf den spontan geschalteteten privaten Facebook-Seiten konnte man während des Hochwasser 2013 eine offene Abgrenzung gegen die „Vereinnahmung“ durch staatliche Institutionen feststellen –, wie erfolgversprechend ist dann der Anspruch auf Steuerung in dieser Dimension? Common sense der Katastrophenforschung ist mittlerweile, dass die Fähigkeit der Menschen, mit einer Krisensituation umzugehen, entscheidend davon abhängt, wie gut sie über die Situation informiert werden und auf welche Weise man mit ihnen kommuniziert. Die befragten Feuerwehrleute geben Hinweise darauf, dass der Steuerungsanspruch die Weitergabe und den Charakter von Informationen nach wie vor entscheidend prägt. Es gibt keine „Kommunikation auf Augenhöhe“, wie es das BMI (2014) als Anspruch formuliert. Staatlich-administrative Bevölkerungsinformation ist keine partizipative, sondern eine instrumentell motivierte Kommunikationsform. Grundsätzlich besteht der Anspruch auf strikte Befolgung eines vorausgeplanten Verhaltens (vgl. Dombrowsky 2013: 46). Aus Sicht der Befragten hat sich das Informationsverhalten der Verwaltung jedoch bereits verändert. Und wie dargestellt, hat auch in den Krisenstäben die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit einen anderen Stellenwert als noch in den 1980er Jahren. Dennoch ist der Weg in Richtung partizipativer Kommunikation noch lang. Gleichzeitig wäre die Tatsache, dass Kommunikation mit der Bevölkerung in erster Linie über definierte Zuständigkeiten verläuft, in einer Krisenlage mit ausgefallener Kommunikationsinfrastruktur, in der peer-to-peer kommuniziert wird, heikel: Schnittstelle zur Bevölkerung ist in unserem Bevölkerungsschutzsystem der S5 in Krisenstäben bzw. die Pressesprecher; die operativen Einsatzkräfte, die vor Ort und mit Bevölkerungskontakt agieren, werden aus den Kommunikations-Lehrgängen weitestgehend herausgehalten. Bei einer Peer-to-Peer-Kommunikation ist aber nicht mehr klar, wen man smartphone-basiert erreichen kann. Sicher keinen Krisenstab; möglicherweise auch keine Leitstelle und kein Bürgertelefon; vielleicht das örtliche Feuerwehr-Gerätehaus.

Die Forschung bemängelt das interaktionistische Verständnis des staatlichen Katastrophenschutzes; es lässt zu wenig Spielraum für lageabhängige Anpassungen, gleichzeitig verstellt es den Blick auf die Dringlichkeit von Präventionsmaßnahmen, auf soziale Vulnerabilitäten sowie auf Stellenwert und Kreativität einer community resilience, der Fähigkeit zur kollektiven Krisenbewältigung. Die Schutzanstrengungen beziehen sich in erster Linie auf kritische Infrastrukturen wie technische Kommunikation, Verkehr, Lebensmittel und Energie; die Bevölkerung wird entweder gar nicht oder nur als Konsument oder Adressat von Risikokommunikation thematisiert. Lorenz/Voss (2013: 69) sehen darin eine „soziale Produktion von Katastrophenanfälligkeit“. Die Interviews liefern Hinweise darauf, dass die Feuerwehren die Zuständigkeiten für die Steigerung der Selbsthilfefähigkeit in der Politik sehen, beim Land oder beim Bund. Dass ein solches Projekt nur im Verbund aller föderalen Ebenen stattfinden kann, ist selbstredend; die Feuerwehren allerdings sind die Kräfte vor Ort, und zwar in jedem Ort. Es liegt nahe, die offensichtlich wachsende Distanz zwischen operativen Bevölkerungsschützern und ihrer wichtigsten Anspruchsgruppe – und das sind nicht die Betreiber kritischer Infrastrukturen, sondern die Bevölkerung – durch präventive Programme vor Ort, durch wechselseitig ausgelegte Risikokommunikation und ein damit einhergehendes besseres Verständnis für das jeweils andere System zu verringern. Doch die Feuerwehr sieht weder sich selbst als Organisation noch ihren Träger, die Kommune, in der Verantwortung. Die professionellen Akteure fühlen sich durch die zunehmende Bandbreite ihrer Aufgaben und durch die steigende Inanspruchnahme auf vielen unterschiedlichen Ebenen – wozu auch das Informations- und Kommunikationsmanagement gehört – tendenziell überfordert. Das System ist überlastet und begünstigt gleichzeitig weitere Belastung. Und die Bevölkerung scheint sich in dieser spezialisierten Struktur von einer Aufgabe zu entbinden, die eine Gemeinschaftsaufgabe ist. Man driftet immer weiter auseinander:

Das zwangsläufig sinkende Niveau der „Katastrophenkultur“, sprich steigende Vulnerabilität und sinkende Resilienz bzw. sinkende Selbsthilfefähigkeit, zwingt die Experten, ihre Standards immer weiter zu erhöhen. Das führt zu einem doppelten Effekt: Der Kompetenzstandard der Experten wirkt bedrohlich auf eine den Experten immer hilfloser erscheinende Klientel. Statt sich aber über diese fatale Laien-Experten-Dynamik zu verständigen, wird eine Beziehung, die ursprünglich als Entlastung gedacht war, affektiv aufgeladen. Die Arroganz der Experten trifft auf die Unfähigkeit der Anspruchsgesellschaft. Diese Zusammenhänge, ob sie dem Praktiker bewusst sind oder nicht, bestimmen die Bedingungen des Entscheidens mit. (Dombrowsky 1989: 208)

Die Interviews weisen an der einen oder anderen Stelle jedoch darauf hin, dass die Haltung einer „Arroganz der Experten“ möglicherweise aufzuweichen beginnt. Es ist von Umdenken die Rede, an einer Stelle auch von „Augenhöhe“. Aufklärung und Beratung auf beiden Seiten könnte diese Tendenz verstärken. Die letzte große Aufklärungskampagne fand in Deutschland in den 1980er Jahren statt, als eine politische Quereinsteigerin gegen große innerparteiliche und auch öffentliche Widerstände die bis heute international beispiellose und durchschlagend erfolgreiche AIDS-Kampagne initiierte, durchgeführt von der Kölner Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung. Rita Süssmuth hat sich damals als Bundesgesundheitsministerin dieses politisch heiklen Themas angenommen, sich gegen Ausgrenzung eingesetzt, damit wahrscheinlich eine weitergehende gesellschaftliche Spaltung verhindert und wohl auch vielen Menschen das Leben gerettet. Wäre eine ähnliche Kampagne auch im Bevölkerungsschutz denkbar, eine Kampagne, die in letzter Konsequenz auch Leben rettet? Vielleicht sogar mit einer Feuerwehr als Multiplikator, die beginnt, ihre wichtigste Anspruchsgruppe als Kunden zu verstehen? Ich denke schon.

Kommentar

Schön, wenn die eigenen Wahrnehmungen auch durch Forschungsprojekte untermauert werden, wenngleich das Ergebnis doch wenig Grund zur Freude gibt. Siehe auch die integrierte Sicherheitskommunikation, Das Verhalten der Bevölkerung in Katastrophen und Notlagen oder Einbeziehung der Bevölkerung in das Katastrophenmanagement